3月中旬的，位于山東省德州市的北方電動自行車批發(fā)市場十分冷清，看車的人屈指可數(shù)，經(jīng)銷商們閑坐在店門口打發(fā)時間。

“市場從今年初開始就不行了。”經(jīng)銷商們表示，從2016年年底開始的低速電動車國標(biāo)制定風(fēng)波，讓買賣雙方都陷入觀望。

據(jù)山東省汽車行業(yè)協(xié)會常務(wù)副會長兼秘書長魏學(xué)勤透露，今年1月，山東省低速電動車銷量同比下滑超過30%；2月的銷量同比下滑了25%，“而以往的年均增速都超過50%”。

低速電動車目前并沒有明確定義，一般指時速在70公里以下、采用純電動動力的四輪車，市場售價在1萬-3萬元之間。由于輕便實用、價格低廉，低速電動車在三四線城市及農(nóng)村地區(qū)廣受歡迎，山東、河南、河北是主要生產(chǎn)和銷售地區(qū)。粗略統(tǒng)計，低速電動車2016年銷量超百萬輛，是同期中國新能源汽車銷量的2倍有余。雖然低速電動車也以電池為動力，但不屬于中國政府定義的新能源汽車類別。

社會需求廣泛、銷售火爆的低速電動車，迄今仍游走于灰色地帶，未被納入任何管理體系。因其監(jiān)管牽涉多個部門，各部門在公共安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、滿足需求等各方面存在不同利益訴求，層面的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)遲遲難以達(dá)成共識。

2016年10月，國務(wù)院批復(fù)同意工信部、發(fā)改委等五部委上報的關(guān)于低速電動車管理問題的請示，《四輪低速電動車技術(shù)條件》標(biāo)準(zhǔn)工作組隨后成立，并于當(dāng)年年底前先后舉辦了三次討論會。據(jù)財新記者了解，目前草案內(nèi)容已提交各部委商議。

然而，原本預(yù)計于今年“兩會”前正式出臺的低速電動車標(biāo)準(zhǔn)，因各方博弈劇烈而陷入膠著狀態(tài)。據(jù)知情人士透露，標(biāo)準(zhǔn)草案以接近乘用車的標(biāo)準(zhǔn)制定，在草案內(nèi)容提交后，山東省汽車行業(yè)協(xié)會向工信部、國標(biāo)委發(fā)函，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照摩托車標(biāo)準(zhǔn)制定——后者對低速電動車生產(chǎn)大省山東顯然更為有利。

這兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)意味著低速電動車面臨生死關(guān)。“如果參照乘用車標(biāo)準(zhǔn)，幾乎現(xiàn)有的低速電動車廠商都要倒閉。而如果參照摩托車標(biāo)準(zhǔn)，情況就會好得多，實力較強(qiáng)的廠商可以升級產(chǎn)品得以保全，實力不行的被淘汰。”一位大型低速電動車廠商人士表示。

負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)起草的專家組組長、中國汽車工業(yè)協(xié)會常務(wù)副秘書長董揚(yáng)在接受財新記者采訪時表示，國標(biāo)制定當(dāng)以社會公共利益為重，市場需求、企業(yè)利益為次。“當(dāng)前政策制定的主要目標(biāo)是消除低速電動車的非法生產(chǎn)、使用問題，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管則需通過部委之間的協(xié)調(diào)來統(tǒng)一。”他說。

“野蠻”生長

低速電動車曾以“老年代步車”概念流行，但近年越來越多的農(nóng)村中年人甚至城市上班族也開始用其代步。在北京街頭，也時常能見到低速電動車的身影。

低速電動車無需上機(jī)動車牌照，也不用通過駕照考試，游離在公共交通的監(jiān)管體系之外。2009年起，媒體陸續(xù)曝光山東小作坊大量生產(chǎn)山寨電動汽車，安全問題堪憂，低速電動車產(chǎn)業(yè)幾度陷入風(fēng)口浪尖。

德州市武城縣以低速電動車小作坊集中地而聞名，當(dāng)?shù)厝耸扛嬖V財新記者，媒體曝光后，小作坊卻愈發(fā)興起，直到近期環(huán)保監(jiān)管壓力加強(qiáng)，一些小作坊陸續(xù)被關(guān)停，現(xiàn)在仍有不少企業(yè)在偷偷生產(chǎn)。

“小作坊生產(chǎn)的產(chǎn)品并不是低速電動車的市場主流，產(chǎn)量不高，也不在行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計范圍內(nèi)。”魏學(xué)勤稱，協(xié)會認(rèn)定的22家會員企業(yè)基本具備汽車生產(chǎn)四大工藝條件。汽車四大工藝是指：沖壓、焊裝、涂裝和總裝。

根據(jù)對22家會員企業(yè)的統(tǒng)計，2016年，僅山東省的低速電動車產(chǎn)、銷量就分別達(dá)到了62.26萬輛和61.83萬輛，同比均增長47.76%，產(chǎn)銷量均占全國總量的50%以上。而當(dāng)年全國新能源汽車產(chǎn)量為51.7萬輛，銷售50.7萬輛，產(chǎn)銷量同比增長也超過五成。

山東成為低速電動車大省，離不開地方政府的支持。2010年至2012年，山東省政府連續(xù)三年集中采購低速電動車，總計1383輛用于基層公務(wù)用車。這成為官方支持發(fā)展的信號。2012年，山東省還在新能源汽車發(fā)展規(guī)劃中明確提出，到2015年全省低速電動車生產(chǎn)規(guī)模達(dá)到30萬輛，到2020年達(dá)到100萬輛。

“這兩年經(jīng)過行業(yè)洗牌，山東省集中了一批比較的低速電動車企業(yè)。”魏學(xué)勤說。業(yè)內(nèi)人士也指出，山東、河南等地產(chǎn)業(yè)以重化工為主，缺乏實力較強(qiáng)的整車生產(chǎn)制造企業(yè)，低速電動車成為當(dāng)?shù)赝黄频穆窂街弧?/p>

在支持者看來，低速電動車沒有任何政策支持卻自發(fā)成長起來，證明了它的市場需求和生存能力。“低速電動車是電動自行車和摩托車的升級版，在不增加購買成本和使用成本下，給普通群眾一個更加遮風(fēng)擋雨的機(jī)動交通工具。”德州富路集團(tuán)董事長陸付軍說，該公司是山東主要的低速電動車生產(chǎn)企業(yè)。

但爭議的另一方認(rèn)為，低速電動車誕生伊始就帶著“原罪”。董揚(yáng)指出，低速電動車的時速接近機(jī)動車，卻沒有經(jīng)過機(jī)動車的生產(chǎn)檢測程序，也不配備相應(yīng)的保險、牌照，屬于“非法”產(chǎn)業(yè)。“為什么會有幾十萬輛產(chǎn)品特性比照機(jī)動車的低速電動車在生產(chǎn)？”董揚(yáng)認(rèn)為，中國汽車產(chǎn)業(yè)實行生產(chǎn)準(zhǔn)入制度，傳統(tǒng)燃油車資質(zhì)已不再新批，因此很多企業(yè)通過低速電動車切入汽車業(yè)；其次，很多農(nóng)村及城郊地區(qū)確實存在機(jī)動出行需求，低速電動車價格低廉正好契合；同時政府管理不到位，導(dǎo)致低速電動車生產(chǎn)環(huán)節(jié)有漏洞。

不過，經(jīng)歷了近十年的發(fā)展，低速電動車市場已經(jīng)蔚然成勢，僅山東現(xiàn)在就有200多家低速電動車企業(yè)，全國則有1000多家。

監(jiān)管比照摩托車還是汽車？

2008年，直屬國標(biāo)委的全國四輪全地形車標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會成立，當(dāng)時主管部門就曾考慮引入歐洲的四輪摩托車管理規(guī)范。

“歐洲對于摩托車的監(jiān)管只有一個標(biāo)準(zhǔn)體系，分為L1到L7。但在中國被人為地切割成了兩個體系，其中L1到L5屬于摩托車，L6、L7屬于四輪全地形車。”委員會一位專家告訴財新記者，低速電動車剛開始出現(xiàn)時，委員會就曾建議將其定義為四輪摩托車。

中國《道路交通安全法》《機(jī)動車運(yùn)行安全技術(shù)條件》將機(jī)動車分為汽車、低速汽車（農(nóng)用運(yùn)輸車）、摩托車三類，其中汽車分為乘用車與商用車。乘用車涵蓋轎車、微型客車及不超過九座的輕型客車，包括轎車、多用途車（MPV）、運(yùn)動型多用途車（SUV）等類型。

上述專家認(rèn)為，在摩托車相關(guān)條款（GB7258標(biāo)準(zhǔn)）中加入四輪摩托車條款，重量、外廓尺寸與摩托車類同，在相關(guān)牌照、駕駛證管理規(guī)定中將四輪摩托車比照三輪摩托車管理，即可解決當(dāng)前低速電動車的道路交通管理問題。但因部分政府部門反對，這一提議終未獲通過。公安部是持反對意見的部委之一，其認(rèn)為低速電動車與傳統(tǒng)燃油乘用車的車型接近，如按摩托車分類，基層交警執(zhí)法可能面臨識別困難。

尋求納入摩托車管理遇阻，至2014年前后，進(jìn)入汽車領(lǐng)域成為政策制定者探索的新方向。但納入汽車乘用車體系管理，意味著低速電動車的生產(chǎn)和使用成本將大幅提高，在行業(yè)內(nèi)引起極大爭議。

“如按乘用車管理的話，駕駛執(zhí)照起碼是C本，很多低速電動車的用戶是無法考取駕照的群體，市場規(guī)模會急速縮小。”陸付軍表示，此外，把低速電動車歸到乘用車體系，意味著要符合相應(yīng)的生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及路權(quán)、牌照、保險體系，這會對現(xiàn)行新能源汽車管理體系造成沖擊，即新能源汽車會有兩個標(biāo)準(zhǔn)。

2012年7月9日，國務(wù)院印發(fā)《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》，文件指出：新能源汽車是指采用新型動力系統(tǒng)，完全或主要依靠新型能源驅(qū)動的汽車，主要包括純電動汽車、插電式混合動力汽車及燃料電池汽車。時任發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司副司長陳建國曾特別強(qiáng)調(diào)，“低速電動車不屬于新能源汽車”。

搖擺之間，低速電動車的身份屬性未有定論，全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)也遲遲沒有推出。地方政府則試探性出臺了低速電動車地方管理政策。

2012年，山東省政府簽發(fā)52號文件，部署在5市38縣自行開展低速電動汽車生產(chǎn)試點。根據(jù)規(guī)定，達(dá)到一定生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的低速電動車可在經(jīng)信部門備案，車主購買獲備案的車輛后，能到交管部門掛帶“電”字的牌照，駕駛者需持C3以上駕駛證才能開車上路。

2016年9月，河南省也開放了十個低速電動車示范區(qū)，規(guī)定符合標(biāo)準(zhǔn)的低速電動車可在示范區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)市場互認(rèn)、產(chǎn)品互認(rèn)、無障礙銷售運(yùn)行。此外，河北邢臺、四川雅安、山西大同等地也出臺了低速電動車相關(guān)管理辦法，在路權(quán)、牌照、駕駛證、續(xù)駛、里程、時速、質(zhì)保期等方面做了相關(guān)規(guī)范。

這些政策執(zhí)行并不嚴(yán)格。財新記者在山東濟(jì)南、德州等地見到，確實有部分低速電動車裝有“電”字牌照，但多數(shù)車輛仍是無牌駕駛。多位低速電動車經(jīng)銷商也稱，“上不上牌照都無所謂，交警部門不管”。

低速電動車究竟有多大安全隱患？因低速電動車多數(shù)不上保險，并無系統(tǒng)數(shù)據(jù)可查。德州市事故管理中隊的一位交警稱，該中隊處理的低速電動車安全事故不多，主要是一些車輛擦撞等小型事故。

山東省汽車行業(yè)協(xié)會提供的數(shù)據(jù)顯示，2014年協(xié)會與山東省保險中介協(xié)會實施了低速電動車保險試點，通過三年間對山東省內(nèi)46716輛低速電動車的跟蹤調(diào)查顯示，低速電動車的第三者責(zé)任風(fēng)險損失率為31.67%，而同口徑燃油掛牌私家車的第三者責(zé)任風(fēng)險損失率為42.11%。魏學(xué)勤稱，協(xié)會聯(lián)盟內(nèi)22家會員企業(yè)的出廠車輛均需要購買商業(yè)保險。

重啟國標(biāo)制定

處于停滯狀態(tài)的低速電動車監(jiān)管問題，在2016年下半年再次啟動。2016年10月13日，工信部發(fā)布公告表示，國務(wù)院已批示同意工信部、發(fā)改委、科技部、公安部、交通運(yùn)輸部于2015年上報的《關(guān)于低速電動車管理有關(guān)問題的請示》，明確“升級一批、規(guī)范一批、淘汰一批”（“三個一批”）的工作思路。當(dāng)月底，標(biāo)準(zhǔn)委正式立項并下達(dá)推薦性標(biāo)準(zhǔn)《四輪低速電動車技術(shù)條件》的制定計劃。11月18日標(biāo)準(zhǔn)工作組成立并召開次會議。工信部、公安部、交通部、工商總局、標(biāo)準(zhǔn)委、認(rèn)監(jiān)委等部門，中國汽車技術(shù)研究中心、中國汽車工業(yè)協(xié)會、中國汽車工程學(xué)會等行業(yè)機(jī)構(gòu)均參與其中。

“低速電動車的標(biāo)準(zhǔn)如何制定，可能是當(dāng)前中國汽車產(chǎn)業(yè)復(fù)雜、困難的問題，涉及各方利益博弈。當(dāng)前各方比較接受的是分類管理，一類歸入摩托車類，一類參照日本歸為輕型四輪車。”負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)起草的專家組組長董揚(yáng)說。

各部委對上述兩種方案尚未達(dá)成一致意見。在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，山東省公安廳交通警察總隊向公安部交管局發(fā)出《關(guān)于山東省德州市開展四輪低速電動車規(guī)范管理試點有關(guān)問題的請示》，卻得到了措辭嚴(yán)厲的回復(fù)——2016年12月19日，公安部回復(fù)稱，生產(chǎn)、銷售低速電動車違反法律法規(guī)及機(jī)動車生產(chǎn)管理制度，對違法生產(chǎn)的低速電動車登記管理違反《道路交通安全法》，應(yīng)予堅決取締。

八天后，“四輪低速電動車標(biāo)準(zhǔn)工作組第二次會議”召開，但在會議討論技術(shù)條件文本時，標(biāo)準(zhǔn)草案名稱突然變成《四輪低速電動汽車技術(shù)條件》。雖然只是多加了一個“汽”字，但在業(yè)內(nèi)引起了巨大的不安，這預(yù)示標(biāo)準(zhǔn)將以汽車的標(biāo)準(zhǔn)或接近汽車的標(biāo)準(zhǔn)制定。

知情人士指出，國標(biāo)委立項時指定了兩家標(biāo)準(zhǔn)起草單位，即中國汽車技術(shù)研究中心和上海機(jī)動車檢測中心，前者承擔(dān)汽車標(biāo)準(zhǔn)的制定修改，傾向?qū)⒌退匐妱榆嚉w為汽車；而后者負(fù)責(zé)承擔(dān)摩托車和四輪全地形車的標(biāo)準(zhǔn)制定，傾向支持低速電動車歸為摩托車。

“草案名稱變化與實際執(zhí)筆者有關(guān)，中國汽車技術(shù)研究中心主導(dǎo)了草案的執(zhí)筆，上海機(jī)動車檢測中心的意見沒有得到重視。”該人士稱。

董揚(yáng)亦向財新記者表示，工作組主要參考了中國汽車技術(shù)研究中心的建議。他表示，研究中心設(shè)有專門研究低速電動車的團(tuán)隊，前期已作了大量的調(diào)研。

12月30日，標(biāo)準(zhǔn)工作組第三次會議召開，明確低速電動車搭載動力電池為鋰電池，否定鉛酸電池作為低速電動車動力源； 車身尺寸明確長度上限為3.5米，寬度上限為1.5米；正面、側(cè)面碰撞測試要達(dá)到40公里/小時等。對于這些規(guī)定的嚴(yán)格程度，各方存在爭議。董揚(yáng)表示，草案參照農(nóng)用車和日本輕四輪的經(jīng)驗，已經(jīng)非常寬松，“標(biāo)準(zhǔn)制定的思路是讓它變小一些，變慢一些。低速電動車不是普通的消費(fèi)產(chǎn)品，在安全性上不能降低要求”。但多位低速電動車企業(yè)的人士稱，目前大多數(shù)低速電動車企業(yè)無法達(dá)到草案的要求。他們認(rèn)為，應(yīng)該參照歐盟的L6、L7標(biāo)準(zhǔn)來制定，不規(guī)定大小、重量等條件，“山東省汽車行業(yè)協(xié)會成員企業(yè)每年有上萬輛電動車出口到歐盟等國，已經(jīng)符合歐盟的規(guī)定，卻無法滿足國內(nèi)當(dāng)前的草案要求。”

接近山東汽車工業(yè)協(xié)會的人士透露，在草案內(nèi)容提交后，山東省汽車行業(yè)協(xié)會向工信部、國標(biāo)委發(fā)函表示反對，指出低速電動車標(biāo)準(zhǔn)草案過于嚴(yán)格，違背國務(wù)院批準(zhǔn)的“三個一批”精神，大量低速電動車企業(yè)無法生存。

標(biāo)準(zhǔn)制定由此陷入停滯。此前業(yè)內(nèi)預(yù)計，低速電動車標(biāo)準(zhǔn)原預(yù)計在今年“兩會”前出臺，但截至目前，標(biāo)準(zhǔn)制定仍未有新的動作。

新能源汽車的沖擊

身份未定的低速電動車，已面臨傳統(tǒng)汽車企業(yè)的競爭。今年，北汽新能源、眾泰、力帆等均推出了低價位的新能源車型，如北汽新能源EC180，售價4.98萬元；眾泰推出的E30價格也只有4.58萬元，這對低速電動車企業(yè)具有極大的沖擊力。

“政策要求我們用鋰電池，不享受新能源汽車補(bǔ)貼。高速車（指新能源汽車）一臺賣49800元，但可享受數(shù)萬元的補(bǔ)貼。拿的補(bǔ)貼來和我們競爭，這個條件是不公平的。”3月3日，雷丁技術(shù)研究院院長楊安志在“2017中國低速電動車大會”上說。

中國對新能源汽車提供財政補(bǔ)貼政策，分為中央財政補(bǔ)貼和地方財政補(bǔ)貼。按2016年底公布的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，續(xù)航里程百公里以上電動汽車可享受低2萬元中央財政補(bǔ)貼，地方補(bǔ)貼不超過中央的一半。享受財政補(bǔ)貼的前提是進(jìn)入新能源汽車推廣應(yīng)用目錄，中國政府專門針對新能源汽車制定了新的準(zhǔn)入政策，但業(yè)內(nèi)人士稱，即便已降低門檻，低速電動車企業(yè)也無法達(dá)到。

目前，標(biāo)準(zhǔn)制定各方透露出來的信息是，低速電動車將不得繼續(xù)使用鉛酸電池，必須換用鋰電池，這主要考慮的是鉛酸污染的問題。對此，中國工程院院士楊裕生在上述論壇中指出，中國鉛酸電池產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)的污染問題，是由于法規(guī)不健全、監(jiān)管不力，這是管理的問題，要通過管理和技術(shù)進(jìn)步消除，而非禁用了事。他表示，低速電動車電池品種應(yīng)由企業(yè)選擇，讓市場當(dāng)“裁判員”。

董揚(yáng)則認(rèn)為，一方面，鉛酸的污染問題反映整個社會管理能力欠缺，難以依靠廠家自身回購來解決，所以需要加強(qiáng)政策手段；另一方面，當(dāng)前政策制定的爭議點過多，減少爭議有利于各方妥協(xié)。

據(jù)財新記者了解，低速電動車所用的一組鉛酸電池價格在5000元左右，而鋰電池的價格高出約1倍。若按標(biāo)準(zhǔn)草案的要求，加上車身改造等成本，每輛低速電動車的成本預(yù)計上浮1萬元左右。

“低速電動車看起來銷售很多，實際上大多在拼價格戰(zhàn)，利潤空間很小，很難再壓低價格了。但新能源汽車有補(bǔ)貼，他們可以繼續(xù)壓低價格和我們競爭。”御捷集團(tuán)樂唯銷售總經(jīng)理吳士寅說。

隨著標(biāo)準(zhǔn)制定陷入停滯，低速電動車銷售進(jìn)入困境。今年3月的樂唯招商會上，吳士寅告訴財新記者，以往招商會門庭若市，今年經(jīng)銷商普遍持觀望態(tài)度，訂單慘淡，“我們都盼著國標(biāo)政策盡快出臺”。